Як реформувати місцеве самоврядування

Місцеві ради можуть тримати мешканців населеного пункту в заручниках. Від саботажу не застрахований навіть Київ. Депутати протягом пів року можуть не ходити на сесії та не затверджувати бюджет. У заручниках уже були жителі Глухова, Конотопа, Білгорода-Дністровського, Коцюбинського та інших населених пунктів.

Дві третини депутатського корпусу можуть улаштувати переворот та усунути мера з посади без передбачених для того законом підстав просто тому, що він їм не подобається. Якщо мер виграє суд і повернеться за кілька років –  бюджетні гроші вже безслідно зникли. По суті їх розподіляли в незаконний спосіб і без належних повноважень.

Навіть якщо мер помер або склав свої повноваження добровільно, парламент може роками не призначати перевибори. Луцьк, Ірпінь, Українка та ще понад 200 населених пунктів чекають на вибори мера не перший рік.

Депутати можуть безкарно прогулювати засідання сесій і комісій, а партії, від яких вони балотувалися, заплющують на це очі. Процедура відкликання громадою недоброчесного й неефективного політика не діє належним чином. Ті ж, хто вирішив скласти мандат, опиняються в заручниках у своїх же колег. Їх роками не відпускають з ради. 

Це аж ніяк не вичерпний перелік проблем, які нове скликання Верховної Ради має розв’язати до призначення місцевих виборів. 

Громадський рух ЧЕСНО впродовж останніх 5 років ретельно аналізував роботу місцевих рад у всій Україні.

Зменшити кількість депутатів і платити їм за роботу

Щоп’ять років Україна шукала 160 тисяч волонтерів. Саме стільки вакантних місць для депутатів обласних, районних, міських, селищних і сільських рад. Цю армію депутатів можна й потрібно скоротити. Про це кажуть експерти.

Окрім скорочення кількості депутатів, нагальним є питання виплати компенсації за їхню роботу. Усі депутати місцевих рад працюють безоплатно. Сподіватися, що ми знайдемо чесних і порядних людей, які 5 років поспіль можуть волонтерити для громади, не отримувати за свою працю грошей, наражатися на медійні й репутаційні ризики та не лобіювати особистих інтересів, – наївно.

Тому з-поміж депутатів виникають цілі династії, які розподіляють поновлюваний ресурс (бюджет) і непоновлюваний (землю) на свою користь. Таку схему Рух ЧЕСНО виявив під час дерибану у Вінниці заплави річки Вишня родиною екснардепа Ткачука.

Звісно, є поодинокі депутати, які готові протистояти забудовникам, ходити в суди, розробляти проєкти розвитку для громади. Але це несистемне явище, і системним з огляду на волонтерство воно бути не може.

Для розуміння: Київрада може мати понад 30 сесійних засідань на рік, а її бюджетна комісія може засідати майже 60 разів. Тобто депутата, який входить до цієї комісії, не буде на його робочому місці сумарно десь 90 робочих днів. Це приблизно 4 місяці. Який роботодавець відпустить свого працівника на такий строк зі збереженням зарплати?

Читайте також: Чому так важко знайти порядних депутатів і як це змінити

Зрозуміло, що в інших радах навантаження менше. Тому й розмір компенсації для рад різних рівнів має різнитися. Кошти депутати повинні отримувати з місцевого бюджету, оскільки саме місцева громада наймає їх на роботу на 5 років.

Спростити процедуру відкликання депутатів

Тих, кого громада наймає на роботу, вона має контролювати. Наразі для виборців відкликати депутата з місцевої ради майже нереально. Партійних висуванців, навіть якщо люди зібрали необхідну кількість підписів, може відкликати тільки партія.

Тобто, якщо депутат увесь рік не відвідує засідань сесій та комісій і знайшлися свідомі громадяни, які організували збори й зібрали підписи, а ТВК їх перевірила та підтвердила, що все гаразд, тоді партія ухвалює рішення щодо того, чи погоджує вона відкликання прогульника. Законотворці ВРУ попереднього скликання навіть не визначили строк, протягом якого партія повинна ухвалити це рішення.

Читайте також: Як відкликати депутата: чому парламент дав громадам недолугий інструмент?

Отже, упродовж останніх 5 років механізм відкликання – це переважно інструмент для партій. Якщо є депутат, який під час свого голосування відхилився від партійного курсу, інші партійці ініціюють його відкликання, а партія це погоджує. А от потрібних партії депутатів-прогульників вона залишає з мандатом. Така ситуація була в Тернопільській міськраді, на Вінниччині та в Чернівцях.

Той депутат, який протягом календарного року своєї каденції пропустив понад 50% засідань сесій або комісій і не виконував належно представницької функції, з 1 січня наступного року має втратити повноваження. У радах обласного, районного та міського рівнів на місце затятого прогульника приходить наступний у партійному списку кандидат, і навіть виборів проводити не потрібно.

Така норма про автоматичне усунення неефективного представника громади дала б змогу дисциплінувати політиків місцевого рівня. 

Але й цього недостатньо. Часто депутати реєструються на засіданні, щоб їм не зарахували прогул, і тікають із сесійної зали. Тобто по суті виборці знову не мають на засіданні ради свого представника. Тут слід зважати на поіменне голосування, яке фіксується за кожне питання окремо.

Ось, наприклад, ситуація в Київраді, коли депутати не стали кандидатами на відкликання за кількістю письмових реєстрацій, хоча не брали участі в понад 50% голосувань. 

Тому законотворці можуть внести зміни до закону та рахувати прогульників не лише за кількістю реєстрацій, а й за кількістю голосувань у раді протягом календарного року. Якщо ж ми платитимемо депутатам, ми зможемо ставити значно вищі вимоги до контролю їхньої роботи. 

Із селищними та сільськими громадами ситуація дещо інша. Там для того, аби замінити депутата, потрібно зазвичай організувати вибори в мажоритарному окрузі, бо до цих рад балотуються переважно самовисуванці.

Як свідчить практика, навіть якщо збори громади відбулися й ТВК у селищі перевірила зібрані підписи, члени ТВК можуть саботувати початок виборчого процесу: не голосувати й не призначати дату виборів. Це відбувається тому, що члени ТВК є представниками партій і по суті їхніми квотами, тож, якщо партії невигідно втрачати певного депутата через порушення коаліційного балансу, вибори не призначать.

Звісно, виборці можуть звернутися до суду й десь рік-півтора доводити бездіяльність ТВК. Якщо суд підтвердить цей факт, то ЦВК може розпустити ТВК. І тоді громаді доведеться ще раз проводити збори, збирати підписи та сподіватися, що нові представники партій у ТВК зможуть розпочати процедуру перевиборів. 

Однак на практиці виборці навряд підуть до суду й боротимуться понад рік за судове рішення, аби знову провести збори, не маючи розуміння, чи буде цього разу процес успішним.

Якщо ТВК перевірила зібрані підписи й виборці, яких опитали члени ТВК, підтвердили свою волю, то вибори мають призначатися автоматично.

Спростити процедуру позбавлення депутата повноважень

Під час моніторингу роботи місцевих рад Рух ЧЕСНО фіксував непоодинокі випадки, коли суд визнав депутата винним і засудив умовно.

Якщо вирок передбачає ув’язнення, то тут питань немає – депутат утрачає мандат. У випадку із засудженням на умовний строк позбавлення депутата мандата має погодити рада. Якщо рада не ухвалює рішення про те, аби забрати в колеги мандат, він у статусі засудженого далі ходить на сесії та голосує в інтересах громади.

Читайте також: Кругова порука. Чому судимих депутатів не позбавляють мандата

Так, депутата Березанської міськради, “свободівця” Володимира Сівака засуджено та визнано винним у скоєнні кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 263 КК України (носіння, зберігання, придбання, передача чи збут вогнепальної зброї). Вироком суду йому призначено покарання у вигляді трьох років позбавлення волі (умовно). 

Сівак навіть перебував у розшуку.

Рідний син депутата, який головує в регламентній комісії ради, не квапиться розглядати це питання. Тож Володимир Сівак – досі депутат.

Рада може саботувати позбавлення депутата мандата навіть тоді, коли він сам хоче скласти повноваження.

Депутат Київради Юрій Вахель (обраний від “Самопомочі”, зараз входить до депутатської групи “Київська команда”) понад рік намагався скласти мандат і не ходив належним чином на засідання. Аналогічні наміри були в його партійного соратника Романа Марченка. Київрада двічі марно ставила питання щодо припинення повноважень Марченка на голосування. Хоча до того рада без проблем проголосувала за припинення повноважень депутата від БПП Дмитра Гордона.

Читайте також: Поневолені депутати. Двоє депутатів Київради опинилися в заручниках

Тримати в заручниках можуть не лише депутатів місцевих рад. Так, нардепа Вячеслава Константіновського, який 2014 року переміг у столичному окрузі (Поділ), не позбавляли повноважень. Він написав заяву в липні 2017 року, але до кінця своєї каденції, аж до серпня 2019 року, був народним депутатом, хоча на засідання не ходив.

Вибори коаліційна більшість не призначала, бо розуміла, що може не виграти округ, а коли їй бракувало голосів, допомагали кнопкодави.

Мешканці Подолу кілька років поспіль не мали свого представника в парламенті.

Депутат, як і будь-який працівник, має цілковите право звільнитися. Вибори повинні бути призначені автоматично після того, як подано відповідну заяву. У більшості рад діє партійна система, тому там до ради має заходити наступний у списку політик.

Читайте також: Нові правила гри на виборах. Як це буде?

Зволікати із заміною депутата – це позбавити виборців якісного представника в раді.

Мажоритарний компонент парламенту має зникнути після впровадження виборчої реформи, і тоді навіть перевибори в окрузі не доведеться проводити, якщо депутат вирішить скласти мандат.

Мажоритарку законотворці залишили для громад міст із кількістю виборців до 90 тисяч, а також для селищ і сіл.

Позачергові вибори мерів має призначати ЦВК

Парламент може зволікати не лише з тим, аби відпустити на волю нардепа та призначити перевибори в окрузі. Через політичну доцільність протягом останніх кількох років Верховна Рада не призначала вибори навіть після смерті мера Луцька.

У кулуарах тоді пояснювали, що представники коаліції (БПП, “Народний фронт”) не виграють вибори в місті через низькі рейтинги, тому в призначенні виборів немає політичної доцільності.

Через такий підхід потерпали мешканці понад 200 населених пунктів. Окрім Луцька, це й Українка, й Ірпінь. Ось який вигляд мала мапа громад, що чекають на вибори голів, на початок лютого 2019 року.

Для порівняння: мера Гданська, міста сусідньої Польщі, убили 13 січня 2019 року. Громада Гданська обрала нового міського голову вже 3 березня. Тобто за менш ніж два місяці люди отримали легітимну владу, яка представляє громаду. 

Читайте також: Чому майже 200 громад чекають на вибори голів 

У нас же виходить, що через політичні інтереси парламентської більшості не було виборів мерів протягом кількох років.

Повноваження щодо призначення виборів мерів, депутатів ради можна передати ЦВК. Бездіяльність цього органу можна оскаржити в судовому порядку.

Спростити механізм розпуску рад та унеможливити перевороти й саботаж

У заручниках опинилися Глухів, Конотоп, Білгород-Дністровський, Коцюбинське та інші населені пункти. Зриви опалювального сезону, вимкнення вуличного освітлення, блокада господарської діяльності – так депутати тримають у заручниках свої громади. Обранці можуть не ходити на сесії, не затверджувати бюджет і не розподіляти бюджетні кошти. Таким чином діяльність населеного пункту може бути заблокована.

Київрада, приміром, не засідала від травня до жовтня. Навіть місцева рада столиці підпала під політичну кризу й не працювала в інтересах громади.

Читайте також: Кличко не зібрав депутатів і просить парламент розпустити Київраду 

Такі ситуації виникають тоді, коли рада протистоїть міському голові. Якщо депутатська більшість не може назбирати дві третини голосів, аби усунути мера з посади, то вона просто не відвідує сесій.

Якщо є дві третини, депутати організовують переворот, і тоді виконувачем обов’язків міського голови стає секретар ради. А обраний громадою мер може йти до суду й доводити там, що його зняли незаконно. 

Так, міський голова Миколаєва Олександр Сєнкевич (“Самопоміч”) понад пів року доводив свою правоту і, зрештою, повернувся на посаду. Мер Конотопа Артем Семеніхін (“Свобода”) судився майже рік, аби повернути собі надані громадою повноваження. Трудові працівникам після перевороту можуть не віддавати роками, як це сталося в селищі Коцюбинське (Київщина).

Для розуміння: у Коцюбинському протягом останніх 4 років відбулися 5 переворотів влади. Вирішальний голос під час формування ⅔ для перевороту навіть у селищній раді міг коштувати $20 000. 

З огляду на те, що Мін’юст в Україні майже не протидіяв “чорним” реєстраторам, то в реєстрі мером може стати будь-який депутат ради й документи особливо не перевіряють. Прокуратура намагається притягнути таких реєстраторів до відповідальності, але суди тривають так довго, що реальний строк за свій злочин реєстратор не отримує. 

Поки мери судяться й чекають на рішення Феміди, бюджетні кошти виводять люди, які, як згодом покаже рішення суду, не мали бути в.о. голови. І що тоді робити?

Тому законотворці мали б передбачити просту норму закону: якщо залишається стаття, яка дає раді право позбавити мера посади, то суд повинен розглянути позов мера у триденний строк – як під час виборів. Тобто, якщо депутати знатимуть, що їхні дії так швидко можуть визнати незаконними, навіть не починатимуть переворот. З іншого боку, уже за три дні громада отримає відповідь і законне судове рішення, яке дасть населеному пункту змогу нормально функціонувати.

Водночас у законі має бути передбачено, що рада, яка не засідала впродовж пів року й саботувала сесії, йде на перевибори. Також перевибори ради мають призначатися, якщо не ухвалено бюджету для населеного пункту впродовж двох місяців після того, як парламент затвердив держбюджет. Ця норма має унеможливити саботаж з боку депутатів місцевих рад.

Читайте також: Громади-заручники й депутатський терор: розбиті дороги, гори сміття та мільйони на рахунках

Щоб позбутися мера, який не доходить кулуарних домовленостей з радою, де немає більшості для ухвалення рішень, рада може “посадити” його на мінімальну зарплату й не голосувати за премії. Саме рада визначає, чи давати голові премію за роботу. Кабмін гарантує мерам досить низький рівень оплати праці. Зарплата міського голови, який є топменеджером, може бути на рівні прибиральниці. А відповідальність перед населеним пунктом колосальна.

Мери повинні мати гідну заробітну плату за свою працю як city-менеджери. Наразі зарплати міських голів є вкрай низькими. І хоча вони працюють “за копійки”, подекуди розпоряджаються мільярдами.

Читайте також: Зарплати мерів. Заробляють копійки – розпоряджаються мільярдами

Самі ж депутати в рік місцевих виборів мають у деяких громадах дуже потужний інструмент – депутатські фонди. Це по суті бюджетна “гречка”. Саме вона створює нерівні умови входу в політику. 

Бюджетне гречкосійство має бути скасоване.

Окрім того, Рух ЧЕСНО дослідив, які зміни варто внести до Виборчого кодексу, який регулює правила гри для громад, де кількість виборців – більш ніж чи менш як 90 тисяч, та визначає, який вигляд матиме бюлетень на місцевих виборах 2020 року. Застава, розмір якої підвищили в 40 разів, значно здорожчує й ускладнює вхід у політику.

Загалом, парламент нового скликання має всі шанси й необхідні голоси для швидкої реформи законодавства, що стосується місцевого самоврядування та виборчого процесу. І це слід робити невідкладно, щоб знову не змінювати закони нашвидкуруч за кілька місяців до місцевих виборів.